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Unops la entidad que fomenta la transparencia en la contratación pública

2017-12-06

Huella Forense habló con José Moscoso, experto de la de la Unops líder de Servicios de Asesoría en el Grupo de Adquisiciones, quien nos habló sobre la labor de esta entidad contra la corrupción y cómo la transparencia entra en el escenario de las contrataciones públicas como parte de las herramientas de la lucha contra la corrupción. Puso sobre la mesa los retos que se avecinan en esa área.

La Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (Unops), como cuenta su portal web, es una organización de las Naciones Unidas que apoya a los asociados en la ejecución de proyectos humanitarios, desarrollo y consolidación de la paz en todo el mundo.

De acuerdo con José Moscoso, que además ha trabajado como especialista sénior en Adquisiciones para el Banco Mundial (1991-2000) y como consultor antes de incorporarse a UNOPS en 2008, esta organización de forma específica presta su asesoría y experiencia en la ejecución de dichos proyectos de contratación pública de los países miembros. Una labor que está muy ligada a la lucha contra la corrupción que se viene desplegando por el mundo. 

La Unops inicialmente fue una dependencia técnica en gestión de proyectos y con protecciones públicas. En 1995, la UNOPS dejó de ser parte del PNUD y adquirió su propio estatus como una agencia más, esto pues “el servicio a los proyectos era significativamente mayor y, por tanto, ameritaba crear una agencia especializada”, según aclara la entidad.

Pero, según apunta Moscoso, este trabajo como tal arranca cuando, hacia el año 2000, Naciones Unidas desarrolla los Objetivos de Desarrollo del Milenio, que básicamente “establecieron las políticas para mejorar las condiciones de vida de la población global en términos de reducción de pobreza, respeto al medio ambiente, universalización de los servicios de salud, y se dan cuenta de que la corrupción era transversal y afectaba la consecución de estos objetivos. 

Por lo que se adopta la Convención Contra la Corrupción en el 2003, desde la cual se han generado consecuencias fundamentales 14 años más tarde. “Vemos que muchos de los marcos normativos, muchas de las iniciativas, inclusive, mucha de la regulación anticorrupción se inspira en la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción”, recordó y agregó que hubo voluntad política de los países miembros para adoptar esa convención.

Según explica cada una de las agencias de la ONU tiene una misión particular para apoyar a los gobiernos y en el tema de las contrataciones públicas era clave que existiera una dinámica diferente pues “gran parte de la corrupción surge de procesos de contrataciones públicas mal manejados o direccionados adrede”.

Por eso, desde el 2000 la Unops se especializa en el área de contrataciones públicas, en infraestructura, y presta asesoría, provee asistencia técnica y gerencial a las entidades responsables de llevar a cabo los procesos de contrataciones públicas.

“Era muy importante como para limitarnos solamente a las agencias del sistema y se le dio el mandato de colaborar con gobiernos de forma directa”, recordó Moscoso.  

Hoy en día la Unops opera en cerca de 90 países y tiene convenios de trabajo directamente con los gobiernos.

“Una de las particularidades de nuestra agencia es que no tenemos un mandato sectorial, es decir, no es como Unicef que se encarga de la niñez o de Unesco que se encarga de la educación o del Programa Mundial de Alimentos, sino que somos un área operativa facilitadora. Nuestro rol es de gestión de proyectos e infraestructura y contrataciones, somos una agencia básicamente de implementación”, subrayó.

Modelos de trabajo en la UNOPS

El modelo tradicional de trabajo de la Unops arrancó cuando se empezaron a apoyar a otras agencias o a los países que requerían de sus servicios, ellos les transferían los fondos y la Unops llevaba a cabo las contrataciones de acuerdo a su normativa. Luego traspasaban la propiedad de los bienes y servicios que habían contratado por mandato de las entidades clientes o asociadas. 

“Esto funcionó muy bien en países donde había poca capacidad o donde los marcos normativos estaban fragmentados o donde había problemas, por ejemplo, de improductividad, de gestionar licitaciones (…) con Unops una licitación tardaba tres meses mientras que la licitación con el gobierno podría haber tardado un año o inclusive más. Ese es el modelo de apoyo que tradicionalmente hemos tenido”, explicó. 

Desde las declaraciones de París, Roma y las declaraciones de organismos cooperantes internacionales, hacia el 2010, la Unops decide encontrar una manera de capitalizar, según Moscoso, su experticia y conocimiento y ponerlo disposición de los gobiernos sin que estos deban transferir fondos o dejar de utilizar su propio marco normativo.

“Pasamos de ser implementadores a ser asesores y las normas que se aplican son las normas de cada país. Las decisiones de adjudicar los contratos son las decisiones de los propios funcionarios públicos de cada país”, dijo Moscoso.

En la actualidad la Unops trabaja bajo dos modelos de intervención. Por un lado, se tiene el modelo tradicional, que han llamado Modelo de Implementación, y que consiste en la transferencia de los recursos a la Unops, que finalmente es el que compra por cuenta y orden de la entidad asociada.

Y por el otro lado se tiene el Modelo de asesoría en el que la agencia capitaliza su experiencia y pone a disposición de una entidad su personal, que cuenta con gran experiencia, para asesorarla.

Moscoso en entrevista con Huella Forense dio más detalles sobre esta labor y los retos que existen en términos de transparencia y lucha contra la corrupción.

¿Qué tipo de trabajo se realiza desde la Unops bajo el Modelo de Asesoría?

Uno de los trabajos que hacemos son los análisis diagnósticos, es decir, tenemos una visión independiente de la eficiencia y calidad con la que las entidades públicas contratan.  Hacemos evaluaciones de eficiencia para decirles a las entidades: bueno usted está cerca o lejos de ser muy eficiente. Y hacemos una cuantificación de los ahorros potenciales, es decir, si usted comprara o cambiara ciertos procesos o mejorara su eficiencia en las contrataciones, de acuerdo a lo que usted viene gastando en estos rubros, podría conseguir estos precios, lo cual implicaría un ahorro de tanto.

Hacemos evaluaciones de capacidad de sistemas de compras públicas, aunque la mayoría de estos análisis sistémicos, holísticos, normalmente los hagan instituciones como el Banco Mundial, el Banco Interamericano o la OCDE. La diferencia radica en que nosotros hacemos evaluaciones similares y complementarias a nivel de cada entidad, no a nivel de todo el sistema. También trabajamos mucho el desarrollo de capacidades, el mejorar la capacidad institucional y mejorar la capacidad individual de las personas que tienen responsabilidades en contrataciones públicas.

Y como tercera línea de apoyo tenemos participaciones puntuales, como, por ejemplo, una licitación de alta complejidad para compra de vagones en el sistema de trenes urbanos en la ciudad de Guadalajara, donde nos pidieron apoyar. Entonces, la licitación sale al mercado como la Unidad de Guadalajara más la oficina de Naciones Unidas.  Nosotros realizamos especificaciones técnicas, participamos en la evaluación para darle absoluta transparencia al proceso. En este caso presentamos como resultado de esas garantías un 24 por ciento de ahorro sobre precios históricos que venía teniendo la entidad, también un ahorro sustantivo versus precios promedios internacionales para los vagones que hemos comprado. 

Ese es básicamente el rol y nuestra función. 

¿Cómo se ha trabajado en el tema de la contratación pública desde la Unops? ¿Qué es lo primero que establecen para que exista transparencia en las contrataciones? 

Cuando nosotros hacemos la implementación, es decir, contratas por cuenta y orden de la entidad (Unops) estamos sujetos a nuestras propias normas y procesos y ahí tenemos una apertura muy grande en cuanto a transparencia. Tenemos un portal de compras donde se publican todos los avisos de licitación, cualquier proveedor puede acceder a la información de las licitaciones que gestiona Unops. 

Bajo el modelo de asesoría en donde nosotros no estamos en el asiento del 'conductor' sino que somos asesores de quien tiene la responsabilidad de ejecutar, tratamos de transmitir nuestra experiencia. Se busca entonces favorecer los programas que existen, como Colombia Compra Eficiente o de portales electrónicos para hacer apertura de información.

Inclusive en la mayoría de nuestros proyectos realizamos una reserva de fondos justamente para el tema de comunicación del proyecto, etapa en la que se comunican los objetivos del proyecto, las acciones del proyecto, se publican las licitaciones que lleva a cabo el proyecto, se ponen a disposición en página web los informes de licitación, luego los informes y finalmente las adjudicaciones de contratos. El tema de transparencia es dinámico. 

¿Cuáles son los principales retos y desafíos en estos procesos frente a la transparencia?

La transparencia básicamente se define cómo la capacidad de tener información completa, fidedigna y oportuna para todos los involucrados o interesados en un proceso. Creo que ha habido un movimiento pendular respecto del oscurantismo de las licitaciones públicas, al movimiento actual en la que hay una vorágine de dar mayor transparencia. 

Dentro de los principales retos, cuellos de botella y desafíos que se presentan está, fundamentalmente, el cambio cultural de entender que la transparencia es ventajosa, que en ella ayuda mucha gente, en algunos casos con argumentos atendibles pero que aun así no facilitan que exista mayor transparencia.

Creo que la transparencia es inexorable por el solo avance de las tecnologías de comunicación. Hoy toda la información está disponible con mayor facilidad, hace 10 o 15 años era impensable que uno pudiera acceder a la cantidad de información sobre el tema de coyuntura, como hoy. Por lo tanto este no es un tema de si hay o va a haber más transparencia, el tema es el ¿cómo manejar la transparencia de una manera estratégica para que sirva a un propósito y que no tenga un efecto búmeran? 

En nuestra experiencia los problemas que han existido no solo están en el mejorar la transparencia sino en la calidad de la gestión de los procesos. Muchas veces cuando un proceso está mal gestionado automáticamente se piensa que es un problema de corrupción o de fraude o que hay conductas indebidas, pero en realidad en la mayoría de los casos hay impericia. 

Eso mismo pasa con la aplicación de la transparencia, no siempre cuando hay resistencia para la transparencia se debe a que se están tocando intereses espurios, muchas veces se debe a que no hay la concientización necesaria para que haya mayor transparencia.

Un ejemplo concreto, que es un tema que no muchos tocan es muy importante, es que todos los oficiales públicos reaccionan a estímulos. Entonces yo puedo estar convencido de que la transparencia favorece pero si tomo acciones unilaterales en post de mayor transparencia y estas acciones no están contempladas dentro de mis protocolos de acción, normas y manuales yo me estoy exponiendo a tener una sanción. 
 

Para que se alineen las conductas de las personas que gestionan procesos hay que empezar por las entidades de control, no terminar por ellas. Hay que establecer los marcos normativos, los incentivos y el rol de las entidades de control. No se puede pregonar transparencia sin hacer las modificaciones necesarias en los protocolos de revisión o de control de las entidades necesarias. Hay que empezar por las contralorías, tribunales de cuentas, modificar la normativa y luego educar y capacitar al personal con los nuevos estándares de transparencia, esos son los principales desafíos. 
 

¿Cuál es el balance frente a la transparencia en contrataciones estatales a nivel mundial? 
 

En general es muy amplio, porque a nivel mundial hay países que han hecho progresos mucho más fuertes que otros, por ejemplo, Korea del sur en lo que tiene que ver con transparencia y contrataciones electrónicas es el país que más avanzado; Australia ha hecho enormes progresos en contrataciones, hay otros países que van un poco más atrás, sorprendentemente países desarrollados que uno esperaría que tuviesen un nivel de desarrollo más amplio en las contrataciones. 

Donde se ve un salto cualitativo enorme es en América Latina y Caribe, en los últimos 8 - 10 años, esta ha sido quizá la región que ha dado un salto cualitativo más amplio en temas de transparencia y en parte por necesidad.

Hoy el tema de transparencia en gestión, eficiencia en las contrataciones públicas es un requerimiento de la sociedad, es una muestra indiscutible de la calidad de la gobernanza. Entonces independientemente de ideologías es imprescindible que quien esté en el gobierno gestione la cosa pública independientemente de cuáles sean las orientaciones hacia una participación estatal más intensa. 


Mencionaba algunos países en los que el tema de transparencia se ha adelantado de forma indudable, pero en específico ¿qué acciones destacaría que han sido empleadas por estos países?
 

En términos generales podemos hablar de las reformas de primera generación y de segunda generación en contrataciones públicas.

Las reformas de primera generación que surgieron hace 10 o 15 años, básicamente hablaban de actualizar los marcos normativos y esto se hizo mucho en América Latina y Caribe. Si se revisan las leyes de compras públicas en la mayoría de países de América Latina y Caribe no tienen más de 10 años de haber sido sancionados y se han hecho reformas importantísimas.  

Entonces el primer paso ha sido el marco normativo. Como segundo paso se tienen la reforma de segunda generación que ha consistido en crear agencias centrales especializadas de compras públicas porque esto es importante. Creo que en este punto se vio la materialización de la importancia que se le empezó a dar a las contrataciones públicas, las cuales, hasta hace 10 o 15 años en la región, se consideraban una tarea meramente administrativa de bajo valor agregado, y una función simple de abastecimiento del Estado.

Hoy en día se ha dado un salto cualitativo y las contrataciones públicas son la principal herramienta política y económica.

¿Qué queda por delante? en las reformas de segunda generación se hizo hincapié en la rendición de cuentas. Y esto es importantísimo. Tradicionalmente cuando había problemas en licitaciones, salvo que hubiera errores en la formalidad de los procesos, nadie veía los resultados... si yo cumplía con lo que decía el manual de compra ... yo no tenía ningún problema.

Lo que está pasando ahora es que se está empezando a hacer responsables a los funcionarios por los resultados de los procesos.  Ese es otro desafío enorme porque va a tomar mucho tiempo. Pero también ya están embarcados, así mismo, en el tema muchos de los gobiernos de la región. 

Ha señalado que el aumento de la normatividad era perjudicial e incrementaba las posibilidades de corrupción, pero ¿a qué se refería con esta afirmación exactamente? 

 Hay dos cosas importantes, uno el tema del aumento de la normatividad. Tradicionalmente el antídoto que se trató de aplicar contra la enfermedad de la corrupción ha sido el quitar la discrecionalidad que puedan tener los responsables de gestión de compras a través de la normalización de todo, el introducir certificados, etapas de revisión, etapas de aprobación intermedia, etc. 

Se partía de la base de que el funcionario público era incapaz o con tendencias a ser deshonesto entonces por eso era necesario normatizar absolutamente todo. El problema es que el crear todas esas etapas encarece todo el proceso, en gran medida por el costo administrativo, no me refiero a los papeles y al tiempo me refiero a la cantidad de personal que se tiene que dedicar a estas cosas que en muchos procesos que realmente no agregan valor. Creo que eso fue necesario para pasar del caos normativo y administrativo. Entonces valió la pena reformar las leyes y pasarlas a un código de procedimiento. 

Ahora que está encausada la parte normativa habría que empezar a revisar estratégicamente si todas estas etapas e instancias de controles certificaciones y registros, entre otros son imprescindibles y si eventualmente no quitan más de lo que agregan. 

A veces la hipernormatividad y crear más instancias de intervención de funcionarios y de personal termina siendo contraproducente primero por demorar los procesos, segundo al involucrar una cantidad enorme de personas en responsabilidad y funciones que no necesariamente tienen un valor estratégico agregado y tercero creando la posibilidad de que desde el sector privado se hagan ofrecimientos indebidos.

El otro problema es el de la hipertransparencia. De esto no se habla mucho, la transparencia también es buena adecuadamente dosificada. Si yo, por ejemplo, hago una apertura absoluta de todos los documentos de los oferentes y me permite como empresa A mirar por ejemplo los estados de y la situación financiera de la empresa B o ver quiénes se presentan va a ser más fácil que yo pueda entrar en prácticas colusorias. Eso se está viendo en la mayoría de organismos, estamos viendo hasta dónde la transparencia no termina siendo perjudicial.

En temas de normatividad y transparencia los que tenemos hoy en día el desafío es ver cómo aplicamos en justa medida la transparencia y la normatividad, que son necesarias el problema es la sobredosis y algunos de estos pueden ser contraproducentes. 

¿Cómo ve usted el papel de los profesionales de diversas disciplinas en los procesos de contratación, en especial algunos como los auditores forenses? 

Bueno la auditoría forense imagino que son auditorías episódicas y ad hoc, en procesos que ha llamado la atención de la Contraloría o algún otro organismo en el sector público; pide específicamente que para una licitación se haga una revisión integral y profunda.

 

Sí por su puesto son imprescindible son muy importantes, hay que ver en qué procesos realmente se somete a la auditoría forense. Hay un tema que es importantísimo con las auditorías forenses, tienen que ser llevadas a cabo por personal altamente capacitado y tienen que disponer del tiempo y el acceso a la información. 

Esto parece una obviedad pero el problema grande que hay es que una auditoría forense que es incapaz de identificar algún problema fundamental con una adjudicación de contrato termina siendo contraproducente porque da la sensación al mercado y a quienes han incurrido en conductas indebidas que realmente pueden volver a repetir dichas. 

Las auditorías forenses deberían ser una herramienta usada con mucho juicio y cautela; debemos asegurarnos de que si se desea una auditoría forense se debe tener el personal auditor forense suficientemente capacitado para llevar a cabo una revisión realmente exhaustiva.

Hacer la auditoría forense con personal que no tenga ‘seniority’ para este tipo de cosas es contraproducente y transmite un mensaje equivocado al mercado. Las auditorías forenses también deben tener en cuenta los contextos en los cuales se llevaron a cabo los procesos. A veces ocurre que, sobre todo en contratos de obra civil multianuales, solo se detectan lo problemas hacia el final de las obras o cuando se empiezan a sumar todos los pagos de los tres años que tardó en ejecutarse. Y solo hasta ese momento es cuando se implementan las auditorías forenses y tienen que entender cuáles habían sido los criterios y el contexto de los tres años anteriores.

 

¿Qué quisiera agregar sobre el tema?

Quiero poner a disposición la Unops en donde lo que justamente hemos hecho es capitalizar una serie de experiencia internacionales. Trabajamos en 90 países y estamos en capacidad de asesorar cada entidad, de decir bueno no tropiecen con esta piedra si están en un proceso de supongamos establecer subastas y empresas electrónicas. 

Naciones Unidas ha establecido lo que se llaman los pactos de integridad los cuales son una especie de registro de proveedores donde todas las empresas se comprometen a observar  ciertos principios que Naciones Unidas promueve universalmente como el del trabajo digno, evitar el trabajo infantil, respetar el medio ambiente, no involucrarse  en prácticas fraudulentas, etc. Esto nos permite, por supuesto nadie va ser corrupto o fraudulento lo va a decir, pero esto nos permite tener un mayor control sobre las entidades con las cuales contratamos. 

 Y como se dice coloquialmente: "Se necesitan dos para bailar un tango", cuanto mejores sean los proveedores o contratistas del Estado más eficientes van a ser las compras.  Entonces trabajar la transparencia y eficiencia junto a los proveedores y contratistas es muy importante.

La hipernormatividad que se creo tiene su origen en la creencia de que el comprador público estaba inclinado a comportarse en algunos casos indebidamente y también que el contratista y proveedor iban a involucrarse en prácticas indebidas.

Esa normatividad se convirtió en un muro de desconfianza. El problema es que ese muro que se ha levantado tan alto que prácticamente entre proveedor y comprador no hay comunicación o esta es mínima. Además, no se está haciendo, salvo unos países europeos, el desarrollo estratégico de proveedores y alianzas estratégicas entre comprador y proveedor que es llevar la relación a un tono distinto, una relación de mutuo beneficio sin por supuesto entrar en prácticas colusorias o cartelizadas, ese es el desafío que tenemos hoy globalmente: entrar en otro tipo de relacionamiento entre comprador público y proveedor privado. 

 

Lucía Jiménez 
Redacción Huella Forense

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